Karena anggota parlemen Minnesota mempertimbangkan menjadikan negara bagian mereka sebagai negara bagian pertama yang mengamanatkan pelaporan gabungan di seluruh dunia, mereka mengandalkan perkiraan pendapatan yang—ini mungkin bukan istilah teknisnya—sepenuhnya palsu.
Karena Minnesota tidak dapat menghasilkan estimasi pendapatannya sendiri, estimator pendapatan negara beralih ke studi tahun 2019 oleh Institut Perpajakan dan Kebijakan Ekonomi liberal (ITEP). Sayangnya, penelitian ITEP memiliki kelemahan mendasar, karena penelitian tersebut mengabaikan pembagian pajak perusahaan dalam memperkirakan pendapatan. Ini bukan kesalahan kecil; penghilangannya membuat seluruh analisis tidak dapat digunakan.
Ketika perusahaan melakukan bisnis di banyak negara bagian (atau di seluruh dunia), negara bagian harus menentukan bagian mana dari aktivitas perusahaan yang terkait dengan mereka dan hanya dapat mengenakan pajak bagian laba perusahaan tersebut. Ada tiga faktor pembagian tradisional—penjualan, penggajian, dan properti—namun saat ini, banyak negara bagian (termasuk Minnesota) hanya menggunakan faktor penjualan, yang dikenal sebagai pembagian faktor penjualan tunggal. Pada dasarnya, ini berarti bahwa jika 10 persen dari penjualan kotor perusahaan berada di Minnesota, maka Minnesota dapat mengenakan pajak 10 persen dari keuntungan perusahaan tersebut.
Tapi perpajakan bisnis tidak pernah sederhana, sebagian karena bisnis jarang sederhana. Beberapa bisnis besar terdiri dari satu entitas, melainkan kumpulan anak perusahaan dan entitas afiliasi. Banyak negara mengadopsi apa yang disebut pelaporan gabungan, yang berarti entitas afiliasi dianggap sebagai kelompok kesatuan untuk tujuan perpajakan. Namun, kelompok-kelompok ini berhenti di “tepi air”. Negara biasanya tidak mengenakan pajak pada perusahaan yang berbasis di luar negeri jika mereka tidak memiliki kontak langsung dengan negara. Minnesota sedang mempertimbangkan untuk menjadi satu-satunya negara bagian yang mewajibkan perusahaan menggunakan pelaporan gabungan di seluruh dunia.
Jika diadopsi, ini berarti bahwa Minnesota dapat mengenakan lebih banyak aktivitas, termasuk banyak aktivitas yang terjadi secara eksklusif di luar negeri. Itu tidak secara otomatis mengikuti bahwa Minnesota akan menghasilkan pendapatan pajak tambahan. Untuk mengetahui mengapa tidak, mari kita bayangkan contoh gaya yang sangat sederhana.
Asumsikan ada perusahaan induk dengan dua anak perusahaan, American Tractor Company dan European Harvester Company. Demi kesederhanaan, keduanya memiliki penjualan kotor $1 miliar per tahun. Yang pertama, seperti namanya, menjual secara eksklusif di pasar AS, dan 10 persen dari penjualan tersebut ada di Minnesota. Yang kedua dijual secara eksklusif di Eropa, artinya tidak ada penjualan di Minnesota.
Di bawah rezim pelaporan gabungannya saat ini (tepi air), Minnesota mengenakan pajak 10 persen dari laba atas $1 miliar penjualan kotor domestik. Dalam rezim pelaporan gabungan sedunia, Minnesota akan mengenakan pajak 5 persen dari laba atas penjualan kotor $2 miliar. Itu, tentu saja, kesetaraan. Apakah ini meningkatkan atau kehilangan pendapatan akan bergantung pada apakah entitas Amerika atau Eropa lebih menguntungkan. Tetapi penjualan kotor yang dibagikan kepada negara sama saja; itulah intinya. (Jika sebuah perusahaan asing memiliki penjualan di Minnesota, itu sudah memiliki beban pajak yang proporsional di negara bagian tersebut.)
Analisis ITEP yang diandalkan oleh anggota parlemen Minnesota melupakan poin yang sangat penting ini. Dengan demikian, ia salah memahami cara kerja pajak pendapatan perusahaan. Dimulai dengan perkiraan bahwa perusahaan multinasional AS menghasilkan $235 miliar keuntungan di luar negeri, ITEP kemudian mengalokasikan keuntungan tambahan ini ke negara bagian untuk keperluan pajak, memberikan masing-masing bagian dari $235 miliar berdasarkan bagian mereka dari produk domestik bruto (PDB) nasional. , lalu mengenakan tarif pajak penghasilan badan marjinal atas negara bagian atas jumlah tersebut.
Karena, antara tahun 2013 dan 2017, PDB Minnesota adalah sekitar 1,8 persen dari PDB nasional, ITEP hanya memberikan Minnesota 1,8 persen dari keuntungan luar negeri perusahaan multinasional senilai $235 miliar ini, mengalikannya dengan tarif pajak penghasilan badan tertinggi Minnesota sebesar 9,8 persen, dan memperkirakan bahwa Minnesota bisa mendapatkan $418 juta dengan mengadopsi pelaporan gabungan di seluruh dunia.
Ini salah, karena dengan menambahkan aktivitas dunia ke dalam kelompok kesatuan, Minnesota secara bersamaan akan mengurangi faktor penjualannya. Akan ada pendapatan tambahan (dan kemungkinan keuntungan tambahan) dalam kelompok kesatuan, tetapi bagian dari keuntungan kelompok yang dikenakan pajak akan lebih rendah. Metodologi ITEP melewatkan fitur mendasar dari perpajakan pendapatan perusahaan ini.
(Anehnya, narasi laporan ITEP mengakui pembagian, tetapi metodologi yang digunakan untuk menghasilkan estimasi pendapatan mengabaikannya.)
Minnesota, dalam menghasilkan perkiraan pendapatannya sendiri, menggunakan angka $235 miliar ITEP (yang merupakan rata-rata dua perkiraan luar yang sangat berbeda dari Kantor Anggaran Kongres) tetapi kemudian berasumsi bahwa Minnesota mewakili 1 persen ekonomi nasional. Ini menghasilkan angka yang lebih rendah daripada yang dihasilkan ITEP (berdasarkan 1,8 persen), tetapi mengandung kesalahan mendasar yang sama.
Pelaporan gabungan seperti yang ada saat ini—bukan di seluruh dunia—memiliki pendukung dan pencela. Para pendukung mengutip kekhawatiran tentang pengalihan keuntungan, di mana perusahaan berusaha untuk menetapkan keuntungan ke yurisdiksi pajak yang lebih rendah dengan cara yang tidak mencerminkan di mana keuntungan dihasilkan, dan situasi di mana tidak ada “penghasilan di mana pun” yang tidak dikenai pajak di mana pun. Para pencela berpendapat bahwa, meskipun kekhawatiran ini valid, dampaknya terlalu dilebih-lebihkan, dan bahwa pajak berganda dan kompleksitas tambahan yang terkait dengan pelaporan gabungan lebih besar daripada manfaatnya.
Para pencela juga berpendapat, secara meyakinkan, bahwa pelaporan gabungan sering kali berarti mengenakan pajak atas penghasilan yang salah di yurisdiksi yang salah dengan tarif yang sama. Ambil contoh traktor dan pemanen kita sebelumnya. Jika perusahaan traktor menempatkan kekayaan intelektualnya (IP) di yurisdiksi dengan pajak rendah dan kemudian meminta anak perusahaan penjual membayar royalti yang secara fungsional menetapkan sebagian besar keuntungan ke anak perusahaan IP ini, banyak yang akan merasa bahwa pendapatan ini harus dikonsolidasikan untuk keperluan pajak. (Ada berbagai pagar pembatas untuk membatasi sejauh mana perusahaan dapat melakukan ini.) Tetapi jika ada perusahaan pemanen Eropa yang menjual pemanen gabungan ke Eropa, dan perusahaan traktor Amerika yang menjual traktor ke pelanggan AS, tidak jelas mengapa perusahaan induk harus membayar pajak yang lebih rendah ke Minnesota pada traktor Amerika dengan menambahkan pajak pada pemanen Eropa.
Kekhawatiran tentang kompleksitas dan pajak berganda ini menambah signifikansi dengan pelaporan gabungan di seluruh dunia, yang jauh lebih kompleks, dan akan membuat tarif pajak penghasilan badan Minnesota yang sangat tinggi jauh lebih relevan dengan beberapa perusahaan Fortune 500-nya. Tetapi baik kawan maupun lawan pelaporan gabungan mengakui bahwa keuntungan (atau kerugian) pendapatan yang terkait dengan pelaporan gabungan bergantung pada perbedaan profitabilitas lintas yurisdiksi; Anda tidak bisa begitu saja mengalokasikan semua keuntungan luar negeri ini ke negara bagian.
Menggabungkan laba entitas dengan penjualan di Minnesota dengan laba entitas terafiliasi tanpa penjualan di Minnesota, menurut definisi, akan mengurangi faktor penjualan. Bagian yang lebih rendah dari pendapatan grup akan dibagi ke Minnesota. Melupakan ini adalah kesalahan mendasar yang membuat perkiraan yang diandalkan Minnesota tidak berguna.
Jika anggota parlemen Minnesota mengakui bahwa perkiraan pendapatan didasarkan pada kesalahpahaman tentang cara kerja perpajakan perusahaan, dan bahwa tidak ada jaminan pelaporan gabungan di seluruh dunia akan meningkatkan pendapatan sama sekali (apalagi sebanyak itu), apakah mereka masih tertarik?