Perubahan iklim adalah masalah global dan penyelesaiannya memerlukan tindakan global. Namun, sebagian besar otoritas pembuatan kebijakan terletak pada pemerintah nasional. Salah satu tantangan yang dihadapi pembuat kebijakan dalam negeri adalah kebocoran karbon, yang terjadi ketika suatu yurisdiksi memberlakukan kebijakan pengurangan emisi, tetapi perusahaan memindahkan operasinya ke yurisdiksi lain yang kurang diatur. Hasilnya adalah penderitaan ekonomi untuk yurisdiksi yang diatur tanpa pengurangan bersih dalam emisi global.
Kebocoran adalah masalah nyata, meskipun hanya menjelaskan sebagian kecil pengurangan emisi di negara-negara yang diatur. Senator Kevin Cramer (R-ND) dan Christopher Coons (D-DE) baru-baru ini memperkenalkan undang-undang yang meletakkan dasar untuk solusi yang mungkin untuk masalah ini: pajak atas kandungan karbon impor. Tapi itu kurang dari pendekatan optimal dalam beberapa cara.
RUU tersebut, yang dikenal sebagai “Prove It Act,” akan menugaskan studi Departemen Energi tentang kandungan emisi barang impor tertentu, terutama besi, baja, dan produk intensif energi atau karbon lainnya. Hasil studi dapat menjadi dasar untuk biaya perbatasan karbon atau biaya impor pencemar, yang akan mengenakan pajak impor beremisi tinggi.
Para pendukung mengklaim bahwa kebijakan tersebut merupakan “penyesuaian batas karbon”, tetapi itu adalah kesalahpahaman. Penyesuaian perbatasan adalah komponen pajak atas konsumsi domestik, yang mengenakan pajak impor dan mengecualikan ekspor. Dalam konteks emisi karbon, penyesuaian perbatasan akan membebaskan emisi yang terkait dengan ekspor dan emisi pajak yang terkait dengan impor.
Tabel 1: Harga Karbon dengan Penyesuaian Perbatasan Diproduksi Di Dalam Negeri Diproduksi Di Luar Negeri Dikonsumsi Di Dalam Negeri Dikenakan Pajak Dikonsumsi Di Luar Negeri Tidak Dikenakan Pajak Tidak Dikenakan Pajak
Sumber: Alex Muresianu dan Sean Bray, “Carbon Taxes in the Global Market: Changes on the Way?,” Tax Foundation, 27 Juni 2022, https://taxfoundation.org/cbam-carbon-price-tariffs/.
Penyesuaian perbatasan menggeser beban pajak karbon dari emisi produksi domestik ke emisi konsumsi domestik. Proposal pajak perbatasan dari Sens. Cramer dan Coons bukanlah penyesuaian perbatasan—itu adalah tarif emisi dari impor tanpa pajak yang sesuai atas barang yang diproduksi dan dikonsumsi di dalam negeri.
Tabel 2: Tarif Karbon Tanpa Harga Karbon Domestik Diproduksi Di Dalam Negeri Diproduksi Di Luar Negeri Dikonsumsi Di Dalam Negeri Tidak Dikenakan Pajak Dikonsumsi Di Luar Negeri Tidak Dikenakan Pajak Tidak Dikenakan Pajak
Sumber: Alex Muresianu dan Sean Bray, “Carbon Taxes in the Global Market: Changes on the Way?,” Tax Foundation, 27 Juni 2022, https://taxfoundation.org/cbam-carbon-price-tariffs/.
Pembelaan kebijakan atas syarat-syarat ini adalah bahwa Amerika Serikat memiliki harga karbon implisit, berkat peraturan yang ditujukan untuk mengurangi emisi karbon, dan bahwa pajak perbatasan hanya akan membuat harga implisit menjadi eksplisit pada barang-barang impor. Memperkirakan harga karbon implisit Amerika Serikat merupakan proses yang rumit, karena berbagai sektor dan negara bagian yang berbeda juga menghadapi berbagai kebijakan pengurangan emisi yang berbeda. Bahkan dengan menerima begitu saja argumen harga karbon implisit, pajak perbatasan tidak termasuk pengecualian untuk ekspor, jadi itu tetap bukan penyesuaian perbatasan.
Tabel 3: Harga Karbon Implisit dengan Tarif dan Tanpa Penyesuaian Perbatasan Diproduksi Di Dalam Negeri Diproduksi Di Luar Negeri Dikonsumsi Di Dalam Negeri Dikenakan Pajak (secara implisit melalui peraturan) Dikenakan Pajak Dikonsumsi di Luar Negeri Dikenakan Pajak (secara implisit melalui peraturan) Tidak Dikenakan Pajak
Sumber: Alex Muresianu dan Sean Bray, “Carbon Taxes in the Global Market: Changes on the Way?,” Tax Foundation, 27 Juni 2022, https://taxfoundation.org/cbam-carbon-price-tariffs/.
Pajak perbatasan akan membuat barang-barang produksi AS lebih kompetitif di pasar domestik dibanding impor dari negara-negara berkarbon tinggi. Akibatnya, pajak dapat mengurangi emisi berbasis konsumsi domestik pada margin. Itu bisa diterjemahkan menjadi pengurangan marjinal dalam emisi berbasis produksi asing.
Tetapi gagasan bahwa tarif karbon akan memberi insentif kepada negara-negara seperti China untuk secara dramatis mengurangi emisi karbon mereka masih diragukan. Pada 2017, ekspor Tiongkok ke Amerika Serikat dikaitkan dengan 288 megaton emisi CO2. Tidak dapat disangkal, itu adalah jumlah yang besar, kira-kira setara dengan total emisi karbon Thailand pada tahun 2022. Tetapi dalam konteks China, itu adalah setetes air. Pada 2017, China menghasilkan lebih dari 10 miliar ton CO2, yang berarti ekspor China ke Amerika Serikat menyumbang kurang dari 3 persen emisi karbon China.
Tarif perbatasan karbon akan berhenti menangkap bahkan 3 persen dari emisi karbon Cina. Tarif hanya akan berlaku untuk barang-barang padat karbon tertentu, daripada semua emisi yang terlibat dalam produksi semua impor. Mengelola tarif karbon lebih menantang daripada mengelola pajak karbon domestik karena berdasarkan pajak karbon domestik, dimungkinkan untuk memajaki emisi bahan bakar fosil di hulu (di mana bahan bakar fosil awalnya diproduksi) dengan biaya administrasi yang rendah. Sebaliknya, tidak mungkin bagi Amerika Serikat untuk mengenakan pajak emisi karbon hulu di yurisdiksi asing. Sebaliknya, administrator harus melakukan proses yang tidak sempurna dan sulit untuk memperkirakan kandungan emisi dari barang jadi.
Tarif karbon bukan apa-apa dalam hal mengatasi emisi karbon internasional atau daya saing Amerika dengan ekonomi yang lebih berpolusi. Dan studi untuk menilai kandungan emisi dari impor akan berguna bagi pembuat kebijakan yang ingin merancang pajak karbon yang lebih komprehensif yang menampilkan penyesuaian perbatasan. Tetapi kebijakan yang ada jauh dari ideal itu.