Minggu ini, Ketua Komite Ways & Means, Rep. Jason Smith (R-MO), memperkenalkan undang-undang sebagai tanggapan atas pajak minimum global yang akan menaikkan pajak pada perusahaan dan individu dari negara-negara yang mengenakan pajak ekstrateritorial dan diskriminatif pada pembayar pajak AS. . Ini mengikuti keprihatinan bipartisan mengenai kebijakan pajak yang diadopsi oleh negara lain yang secara khusus menargetkan bisnis AS atau basis pajak AS.
Di bawah proposal, pajak tambahan 5 persen akan ditambahkan setiap tahun selama empat tahun berturut-turut (untuk pajak tambahan 20 persen kumulatif) di bawah ketentuan yang diuraikan dalam RUU. Penghasilan yang dikenakan pajak akan terbatas pada laba AS dan pendapatan perusahaan asing dan individu yang bukan warga negara atau penduduk AS.
Undang-undang tersebut adalah langkah lain yang diambil oleh anggota Kongres dari Partai Republik untuk menunjukkan ketidaksenangan mereka dengan pajak minimum global. Tetapi undang-undang juga lebih dari itu. Ini adalah bab berikutnya dalam cerita panjang tentang bagaimana pembuat kebijakan AS menanggapi aturan asing yang menargetkan bisnis AS.
Detail proposal itu penting, dan penelitian Tax Foundation di masa mendatang akan menggali detail tersebut. Namun, sebelum analisis tersebut, penting untuk melihat di mana proposal ini berada dalam konteks upaya serupa sepanjang sejarah kebijakan pajak AS baru-baru ini (dan bahkan era sebelum Perang Dunia II).
Pertanyaan penting dalam peraturan perpajakan internasional adalah negara mana yang dapat mengenakan pajak atas penghasilan perusahaan atau individu yang memperoleh penghasilan di berbagai yurisdiksi. Seiring waktu, jaringan kompleks perjanjian pajak antar negara, dan norma seputar kebijakan tersebut, telah berkembang untuk menjawab pertanyaan tersebut. Kompleksitas itu dapat mengarah pada hasil yang tidak jelas selaras dengan ekonomi yang mendasari perdagangan dan investasi lintas batas. Pembuat kebijakan sering mempertanyakan apakah, dengan tidak adanya norma pajak lintas batas, bagian yang signifikan dari keuntungan perusahaan akan dilaporkan di yurisdiksi dengan pajak rendah.
Mengatasi tantangan sistem saat ini adalah latihan yang berat. Negara-negara paling sering bertindak untuk kepentingan mereka sendiri bahkan ketika beberapa tingkat koordinasi antar yurisdiksi dapat bermanfaat.
Karena sektor korporat AS telah berkembang selama beberapa dekade dengan banyak perusahaan multinasional yang sukses, negara-negara lain ingin mengenakan pajak atas apa yang mereka yakini sebagai bagian mereka dari keuntungan kena pajak. Pendekatan AS untuk menangani perambahan asing pada basis pajak AS adalah menekan yurisdiksi lain untuk menghindari kebijakan yang secara tidak adil menargetkan perusahaan AS.
Selama tahun 1930-an, Prancis menilai pajak atas bisnis AS yang menghasilkan pajak ganda atas dividen. Sementara itu, Prancis dan AS sedang menegosiasikan perjanjian pajak yang akan menghilangkan jenis pajak berganda ini. Perjanjian itu ditandatangani pada April 1932 dan segera diratifikasi oleh Senat AS pada Juni tahun itu. Prancis lebih lambat untuk bertindak dan melanjutkan upayanya untuk memungut pajak yang sangat tinggi berdasarkan undang-undang sebelumnya.
Secara efektif, Prancis bekerja untuk mengumpulkan pajak dari anak perusahaan AS yang beroperasi di Prancis berdasarkan laba perusahaan induk di seluruh dunia, dan bukan hanya pada pendapatan yang diperoleh di Prancis.
Tanpa adanya perjanjian pajak, pemerintah AS mengakui kebutuhan untuk menciptakan jalan keluar melawan Prancis.
Seperti yang dikatakan Rep. Fred Vinson (D-KY) pada awal 1934,
Teman-temanku, ada negara-negara di seluruh dunia ini yang tidak terlalu bersahabat dengan Paman Sam secara bisnis, dan ketika mereka mendapat kesempatan untuk menggali dompet warganya, baik individu maupun perusahaan, mereka tidak ragu untuk melakukannya. Ada satu negara, Prancis, yang tidak puas dengan mengenakan pajak atas pendapatan individu Amerika dan perusahaan Amerika sebagaimana mereka mengenakan pajak kepada warganya sendiri: mereka tidak puas dengan mengenakan pajak atas pendapatan yang sebenarnya diperoleh di negara mereka sendiri; tetapi ketika perusahaan induk Amerika dari anak perusahaan tersebut mengumumkan dividen, mereka mengenakan pajak perusahaan atas dividen ini, yang berasal dari sumber apa pun.
Rep Vinson melanjutkan untuk menjelaskan apa yang akhirnya menjadi Bagian 891 dari kode pajak AS dan menyimpulkan, “Kewenangan ini dapat digunakan untuk melindungi bisnis Amerika dari diskriminasi saat ini dan mungkin akan membantu menahan negara asing dari pungutan diskriminatif lebih lanjut.”
Bagian 891 (yang masih menjadi bagian dari undang-undang AS) memberi presiden wewenang untuk menggandakan tarif pajak atas warga negara dan bisnis dari negara asing jika negara asing itu mengenakan pajak diskriminatif atau ekstrateritorial kepada warga negara atau bisnis AS. Sampai saat ini, ketentuan ini tidak pernah digunakan.
Bagian 891 diberlakukan sebagai bagian dari Undang-Undang Pendapatan tahun 1934 pada 10 Mei 1934. Prancis meratifikasi perjanjian pajak tersebut hampir setahun kemudian, pada bulan April 1935.
Mitchell B. Carroll, seorang pengacara khusus dengan Departemen Keuangan AS pada saat itu, menarik garis langsung antara penerapan alat pembalasan baru dan ratifikasi perjanjian oleh Prancis.
Maju cepat 82 tahun, dan Bagian 891 muncul lagi. Kali ini bukan karena Prancis mengambil pendekatan perpajakan ekstrateritorial untuk perusahaan AS, melainkan Komisi Eropa, cabang eksekutif Uni Eropa.
Pada tahun 2016, profesor hukum Universitas Georgetown Itai Grinberg (baru-baru ini menjadi Wakil Asisten Sekretaris di Departemen Keuangan AS) menerbitkan sebuah artikel yang menganalisis pendekatan yang diambil Komisi Eropa dalam penyelidikannya terhadap praktik pajak beberapa perusahaan AS. Dia menawarkan Sec. 891 sebagai alat untuk mencegah Komisi mengambil pendekatan yang agresif dan diskriminatif.
Baru-baru ini, ketika beberapa negara Eropa (termasuk Prancis) mengadopsi pajak layanan digital (DST), Bagian 891 kembali menjadi perbincangan. Kebijakan tersebut secara transparan diajukan oleh politisi sebagai penargetan perusahaan digital AS yang besar, dan pembuat kebijakan AS mencatat sifat diskriminatif dari pendekatan tersebut. Ketua Grassley (R-IA) dan Anggota Peringkat Ron Wyden (D-OR) dari Komite Keuangan Senat AS menulis surat pada bulan Juni 2019 kepada Menteri Keuangan Steven Mnuchin memintanya untuk “mempertimbangkan semua alat yang tersedia” untuk menangani DST, dan mereka secara khusus merujuk Bagian 891 sebagai salah satu alat tersebut.
Surat bipartisan dari Wyden dan Grassley didukung oleh keprihatinan bipartisan dan bikameral tentang DST. Sebelumnya pada tahun 2019, Wyden dan Grassley bergabung dengan Ketua Komite House Ways & Means Richard Neal (D-MA) dan Anggota Peringkat Kevin Brady (R-TX) dalam sebuah pernyataan yang menyerukan “solusi terukur dan komprehensif, dan mengabaikan tindakan sepihak.”
Administrasi Trump mendekati masalah pajak layanan digital di dua sisi. Setelah Perwakilan Dagang AS mengajukan laporan yang menemukan DST Prancis diskriminatif, Perwakilan Dagang bergerak untuk menerapkan tarif pembalasan. Bolak-balik ini menyebabkan kebuntuan sementara di awal tahun 2020 karena diskusi tentang kemungkinan solusi multilateral untuk masalah pajak digital terus berlanjut.
Bagian depan lainnya adalah pada negosiasi internasional. Mulai awal 2019, Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (OECD) telah mulai mengoordinasikan solusi multilateral, baik untuk DST maupun pajak minimum global.
Sayangnya, hingga saat ini, DST masih ada di peta. Bahasa terbaru dari OECD memberikan fleksibilitas kepada negara-negara untuk mempertahankan DST mereka bahkan dalam konteks perjanjian multilateral (yang saya percaya memiliki kemungkinan kecil untuk diimplementasikan). Selain itu, alat ekstrateritorial baru telah diperkenalkan ke dalam campuran.
Pajak minimum global mencakup aturan yang paling dikenal dengan akronim “UTPR” yang dulu berarti Aturan Pembayaran Kurang Pajak, tetapi seiring waktu telah meluas jauh melampaui “pembayaran”. Dalam konteks aturan pajak minimum global 15 persen yang diadopsi di seluruh dunia, UTPR bertindak sebagai penyedot debu. Ini dapat secara efektif menjangkau melampaui batas negara untuk mengenakan pajak atas keuntungan yurisdiksi di mana tarif pajak efektif untuk perusahaan tertentu di bawah 15 persen.
Republik Korea mungkin menjadi negara pertama yang memberlakukan aturan ini pada tahun 2024, tetapi banyak yurisdiksi lainnya bersiap untuk memberlakukan UTPR pada tahun 2025 (termasuk anggota Uni Eropa).
DST dan UTPR berbeda dalam banyak hal, tetapi pembuat kebijakan AS harus memperhatikan sifat ekstrateritorial keduanya. Seperti yang saya ingatkan anggota Kongres dalam kesaksian saya baru-baru ini di hadapan Komite Keuangan Senat, “Ada kekhawatiran bipartisan dari anggota komite ini ketika pajak layanan digital diperkenalkan, membuat perusahaan AS terkena pajak ekstrateritorial. Sekarang, aturan pajak minimum global saat ini melakukan hal itu: memaparkan perusahaan AS pada perpajakan ekstrateritorial.”